社会组织失范行为的发生机理及其治理逻辑转换
正确认识、科学治理社会组织行为失范问题，是打造共建共治共享社会治理格局的重要内容。当前，监督管理主体所采取的「应对之策」，在识别行为、提升收益、控制成本等方面存在诸多不足，造成了治理社会组织失范行为的现实困境。实现从「应对之策」到「制度之治」的治理逻辑转化，应依据社会组织失范行为的发生机理，建立健全引导社会组织选择规范行为方式的激励约束制度。
社会组织行为失范问题亟需「制度之治」
近年来，社会组织的规模不断扩大、价值不断彰显、地位不断提升，已经发展成为我国共建共治共享社会治理格局中的重要组成部分。但是，一个不容忽视的基本事实是，社会组织行为失范问题在一定领域内是一种客观存在，甚至有着愈演愈烈的趋势。
近十年来，被查处的社会组织违法违规案件数，由不足一千起增长至近万起。其中，2018 年达到了近几年数值的最高峰，被查处社会组织违法违规案件达 9295 起。梳理这些典型案件，可以发现，社会组织行为失范问题多发生于市场中介组织、行业协会、公益类等社会组织类型，具体体现为各种腐败问题，以及超出业务范围开展活动、私设地域性分支机构等违规活动问题。
社会组织的失范行为基本表现为：一是「行政借道社会」，即一些政府机构或部门「借」发展社会组织之「道」，以实现化解行政体系内部改革难题、重塑自身灵活性和弹性的目的，却滋生了行政侵蚀社会组织、行政腐败传染社会组织等不良后果。二是「公益市场化」，即运用市场化的方式配置公益事业的资源，意在实现公益事业的现代化、专业化、高效化等目的，却导致市场的营利性侵蚀了社会组织的非营利性。
社会组织的监督管理部门为了规避和控制风险，采取了实用主义的「应对之策」：从登记管理部门来看，在「谁登记谁负责」的压力之下，实际负责操作的官员往往会运用自身的裁量权，或者通过严格甚至是严苛的准入门槛，将存在监管风险的组织排除在「合法身份」之外，或者是将社会组织直接登记改革下沉到基层进行，将风险转移到县级政府。从日常监督来看，业务管理职能部门往往会着眼于增强监督管理中的确定性，进一步强化对所主管主办社会组织的行政控制，从而降低社会组织行为失范发生以后追究管理责任的风险。
但这样的「应对之策」在消减风险过程中也制造着风险。存在监管风险的组织排除在「合法身份」之外，不利于推动社会组织的发展，而且实际产生了大量游离于政府监管之外的「非法社会组织」。它们具有隐蔽性、随机性、分散性等特点，发现难、取证难，违法成本低，执法成本高，打击难度大，是社会治理的重要安全隐患。业务主管单位与社会组织之间控制与被控制关系的强化，不利于社会组织主体性活力的培育和激发，不利于政府与社会组织之间协同关系的建立和完善，从整体上降低了我国社会组织体系的治理效能。
针对实用主义「应对之策」导致的种种弊病，迫切需要运用更加稳定、更具综合效应的制度体系来管理社会组织，推动社会组织治理制度更加定型和成熟，实现社会组织失范行为治理的「制度之治」。
管理社会组织行为的现实之困
现实中监督管理主体所采取的各种「应对之策」，在识别行为、提升收益、控制成本等方面存在着诸多不足。
在行为识别方面，登记管理机关主要基于评估、年检等常规检查监督环节来监测社会组织的行为，所获得行为过程中的信息十分有限；业务主管单位与登记管理部门之间缺乏相对便捷的信息沟通渠道，因而信息往往没有被利用起来，作为激励或惩罚社会组织的信息依据。
而且，当社会组织违法违规等失范行为发生以后，业务主管单位及相关管理人员主动向登记管理机构告知相关信息的意愿往往受到避责动机的抑制，因而存在人为遮蔽信息的风险。更重要的是，登记管理机关和业务主管部门与社会公众之间缺乏畅通的信息渠道，政府监管与舆论监督难以形成合力。
在提升收益方面，监督管理主体确定是否提供资源、提供何种资源、提供多少资源，并不是依据社会组织行为规范性程度的「行为性」标准，而是主要依据社会组织评估的等级「身份性」标准，因而试图通过直接供给方式来提升社会组织规范行为的收益进而引导其行为选择，作用十分有限。而且，由于监督管理主体提供资源的对象往往是依据社会组织与资源提供者关系的亲疏远近，例如购买公共服务中的「内部化」购买，会在一定程度上导致监督管理主体与监督管理对象之间关系的失范。
从间接政策调节来看，监督管理主体所采取的措施，包括税收优惠调节、从业人员激励等，在引导社会组织行为规范化方面存在着明显的不足：一方面，现行有关社会组织的税收优惠，种类少、范围小，较少以社会组织实际从事的业务和活动作为税收优惠的判定标准。另一方面，对于社会组织整体上的从业人员而言，职业高尚却地位低微、角色重要却收入微薄的困局并未获得根本性改观。
在控制成本方面，从管理成本来看，监督管理主体偏重于「痕迹主义」的材料审核，使得社会组织「疲于准备甚至『制造』各种材料」。即使社会组织整理的「材料」完全是真实可信的，其行为表现也可以认定为消极「应付」监督管理，而非积极提供公共服务，因而在本质上仍然是一种失范行为。
从契约成本来看，社会组织为了订立和履行与监督管理主体的「契约」，追求监督管理主体的满意度，必然会进一步强化与监督管理主体之间的行政性关联，从而越来越放弃独立自主运作的轨道，契约成本十分高昂。社会组织采取依附式发展策略，紧密围绕政府需要开展活动，以获得更多的政府补贴、奖励和外包项目，必然会弱化对社会需求的回应。
从风险成本来看，在不同的时间节点，同一个监督管理主体对于同一个社会组织的同一种行为，认可和支持的程度往往截然不同。特别是当问题集中爆发时，监督管理主体习惯于采用运动式治理、专项治理模式。社会组织便有可能集中关注近期效应、忽视长远效应，引发机会主义行为风险。
社会组织失范行为治理的激励约束机制
要实现治理逻辑的转化，就必须按照社会组织失范行为的发生机理，建立健全科学性、规范性、稳定性、可操作性强的激励约束制度，实现社会组织失范行为的「制度之治」。
完善社会监督，建立健全社会组织行为识别机制。一是推进宣传引导工作，提升公民、新闻媒介、行业组织等社会监督主体的监督意识，激发社会监督主体参与监督社会组织的使命感、责任感、积极性与主动性。二是健全法规制度，明确规定社会监督主体参与监督社会组织的途径、程序、范围等，营造社会监督的良好制度基础和社会环境。三是完善社会组织信息披露机制，创新多样化的信息公开方式，重点对社会组织的资金来源、使用过程及结果进行披露。四是畅通社会监督主体的表达机制及投诉举报渠道，方便社会监督主体进行举证，并注重对投诉举报给予及时、正确的回应。同时应推进政府监督与社会监督的协同配合，实现监督合力的最大化。
强化间接激励，建立健全社会组织规范行为的收益提升机制。一方面，要强化税收方面的间接激励功能。构建「宽条件」的税收管理制度，推行社会组织免税优惠的分类管理，加大社会组织税收优惠力度。另一方面，应强化对从业人员的激励。规范社会组织薪酬管理，合理界定社会工作专业人才薪酬标准，提高薪酬待遇对于社会组织从业人员的吸引力。可将高层次社会工作专业人才纳入当地急需紧缺和重点人才引进范围，并将优秀社会工作专业人才列入享受政府特殊津贴人员行列，提升从业人员自我价值实现的荣誉感及满足感。
实现放管结合，建立健全社会组织规范行为的成本控制机制。以「放」为核心，推进规范社会组织行为的成本降低。转变传统的「人盯人」战术，在给予社会组织发展自主性的同时，重点监管与规范社会组织的行为和活动，以降低社会组织的管理成本。完善政府购买社会组织服务评估机制，严格依合同文本确定评估内容和标准，综合评价项目的实施效果，以降低管理社会组织的契约成本。充分发挥信息技术在社会组织监管中的优势，实现社会组织监管中信息技术对社会「赋权」与对政府「赋能」的同步，以降低管理社会组织的风险成本。
以「管」为关键，提升社会组织失范行为面临的处罚成本。强化处罚管理中登记管理机关与业务主管单位的协同，强化对于违法违规社会组织及其负责人声誉处罚的管理，强化对滋生、助长社会组织失范行为的组织和个人处罚的管理。
（作者分别为广西师范大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；广西师范大学马克思主义学院博士研究生。原文载于《上海行政学院学报》2022 年第 2 期，本文有删减）。
作者 苏曦凌 黄婷