做好政府职能转变的「加法」和「减法」
作者本期话题嘉宾：
凌宁 省行政管理学会副秘书长、省委党校教授；
陈培圣 省委省级机关工委干部；
林闽钢 南京大学政府管理学院副院长、教授；
李立峰 特约评论员。
编者：拆分铁道部，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视，重组国家海洋、能源管理机构……从年初开始，一系列举措拉开新一轮机构改革大幕。随后公布的《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，转变国务院机构职能必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合。转变政府职能是一场政府自我革命，最终指向「放权、分权、限权，用好权」，要防止「越权」和「侵权」，建设「有限政府」、「服务型政府」。如何划定政府权力边界？哪些该做减法，哪些要做加法？厘清这些问题，才能真正解决长期以来政府职能越位、错位、缺位的顽症，破除一些机构推诿扯皮、不作为、乱作为、陷于部门利益等弊端，为进一步深化改革扩大开放营造良好的体制环境。
把错装在政府身上的手换成市场的手
凌宁：政府职能转变是新一轮机构改革的一大亮点
职能是机构设立的依据，机构是职能的载体。相比于部门撤并，职能转变更难，也更为重要。应该看到，我国政府的职能定位和管理模式形成于计划经济时期，虽经多次改革，发生了很大转变，但还没有完全到位。一方面，适应社会主义市场经济发展需要和社会主义民主政治要求的政府职能转变目标还没有完全实现；另一方面，新环境不断提出新的任务要求，如经济体制深刻变革，政府管理面临新形势；社会结构深刻变动，社会管理面临新课题；利益格局深刻调整，社会改革面临新挑战；思想观念深刻变化，文化发展面临新难度；对外开放深入发展，国家战略面临新情况，政府职能转变也要随环境的变化与时俱进。
陈培圣：政府职能定位是一个动态过程，时空条件发生变化，政府职能就要调整
美国学者 J.B.德龙教授说，「工商业和政府至少已经跳了两个世纪的双人舞，这是一场复杂的双人舞，他们的角色不时发生转换，不时在看着对方的影响范围在扩大和缩小。」对西方发达国家而言，在处理政府和市场的关系时，有过亚当·斯密倡导的古典自由主义时期，也有过凯恩斯主义强调政府干预的时期。对我们来说，转变政府职能也要寻求特定时空条件下的合理定位。比如，1982 年国务院机构达到 100 个，改臃肿机构是重点；1998 年，政企不分阻碍市场经济脚步，电力工业部等专业经济部门成为历史。十八大报告强调，经济体制改革的核心问题是要处理好政府和市场的关系。李克强同志指出政府职能转变就是处理好政府职能存在的错位问题，「把错装在政府身上的手换成市场的手」，就是坚持市场化的改革方向，表明了政府面对新时空的职能定位。
李立峰：转变政府职能，不是一味强调「管」或「不管」
政府既不能作为社会的「保姆」，也不能仅仅成为一个「守夜人」。我们有放权不够的问题，同时也有管理不够、执法疲软的问题。转变政府职能，不仅仅是「管多管少」的问题，还涉及「如何管」的问题。解决「管多管少」和「如何管」的问题，都要实事求是，从实际出发。政府职能决定政府机构，而不是政府机构决定政府职能。政府职能转变是机构改革的核心和关键。机构改革固然会涉及机构的增减，但主要不是为了解决机构的大小和多少问题，而是为了适应经济社会发展需要，更好发挥服务和管理效能，从而更好促进改革发展稳定。
林闽钢：政府职能转变的方向在多轮理论和实践探索中渐成共识
1985 年，党的十二届四中全会首次提出政府职能转变，转变政府职能由此开始成为历次行政管理体制改革和政府机构改革的主线和中心内容。经过近 30 年政府转变职能的理论和实践探索，政府职能转变的目标和重点越来越清晰，逐渐形成以下三点共识：共识之一，改革的长期目标是要全面建立和完善社会主义市场经济体制，核心和关键是要让市场机制充分发挥在资源配置中的基础性作用。共识之二，政府职能转变的核心是适应经济和社会发展的需要不断调整政府机构的结构和运行，通过由全能型政府向有限型政府、管制型政府向服务型政府的转变来调整政府与市场、政府与社会的关系。共识之三，政府的责任主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。当前首要的是最大限度转变经济人的角色定位，加强社会管理和公共服务职能。
简政放权才能「舒经活脉」
凌宁：减少行政审批和收费，给各类市场主体松绑
目前，在经济运行中，市场准入和就业门槛较高，企业和个人办事难、成本高的问题仍比较突出。为从体制机制上最大限度给各类市场主体松绑，必须进一步削减各种行政审批和收费。一是减少投资项目审批，落实企业和个人投资自主权。对确需审批、核准、备案的项目，简化程序、限时办结。二是减少生产经营活动审批，按照行政审批制度改革原则，进一步减少对生产经营活动的许可审批，减少对各类机构及活动的认定等非许可审批。三是减少资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律取消；按规定确需对企事业单位或个人进行评价的，改由有关行业协会具体认定。四是减少行政事业性收费，取消不合理不合法的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。五是逐步改革工商登记制度，将「先证后照」改为「先照后证」，并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，放宽工商登记其他条件。
林闽钢：促进公共管理和服务社会化，实现社会权力回归
市场经济的发展、社会结构的变迁所带来的一个重要影响就是公共管理的社会化。公共管理社会化的过程就是公共管理与服务主体由一元走向多元、由单一政府管理转变为政府与社会共同治理的过程。转变政府职能，必须调整政府职能履行方式。要打破传统垄断所有事务的做法，尽可能让社会、民间参与管理和服务，如采用委托承包的手段让更多的组织直接参与公务的履行，采取公私合作的方式吸收民间资本和技术，提高政府的公共供给能力。要变刚性的管理手段如行政许可、行政处罚、行政强制为柔性的管理手段如行政合同、行政指导和行政奖励等，从过去的命令服从转变为沟通合作。政府由公共管理和服务的直接承担者转变为规则的制定者、服务的购买者和实施的监督者，从而实现社会权力的回归，形成政府与社会合作治理的格局。
陈培圣：降低运行成本，提高行政效率
政府工作效率是指政府在履行其职责时在人力、物力、财力方面的投入与其所完成的工作任务之间的比例。目前行政体制中存在的不少问题直接影响政府行政效率，其中有些问题是显而易见的，如政府机构臃肿、人员编制过多、人浮于事等。但有些问题是不太明显但又十分关键的，如政府各部门之间权限交叉重叠现象严重，使得政府行政中很多时间精力耗费在各部门权限的梳理上；又如，地方政府的层级设置过多也导致了政府工作效率低下、行政成本增加。加快机构改革，转变政府职能，就是要全方位、多层次地审视和研究目前行政体制中存在的问题，并积极探索新的做法和经验——如推广电子政务、行政审批大厅等先进行政方法，推进行政区划和政府层级设置的改革等——提高政府机关工作效率，降低政府运作成本。
李立峰：清除传统行政文化中的糟粕，为转变政府职能创造良好的文化环境
我国是一个有着两千多年封建专制历史的国家，行政权力至上传统观念下形成的行政文化对行政体制的影响极其深远。这不仅表现在对政府工作人员的行政理念、行政方式和行政行为等方面的影响，而且也影响政府及其工作人员与社会公众的关系，从而制约整个行政体制的运行。虽然传统行政文化中不乏爱岗敬业、清正廉洁等优秀思想，但一些封建性极强的落后观念，如官本位意识、特权思想、重人治而轻法治的传统在当前仍然有很大的市场，成为深化行政体制改革的障碍。尽管近年来各级政府开始逐渐重视对行政文化的建设，但我们也必须清醒地看到，克服传统文化中的糟粕是一个长期的过程。
权力「瘦身」也要「健身」
陈培圣：在促进依法行政上发力
习近平同志在中央政治局第四次集体学习时强调，我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。政府职能转变是一个长期渐进过程，减少行政审批，降低准入门槛，放活市场，多予少取，这些都需要法制保障的跟进。李克强同志说：改革进入了深水区，要触动固有的利益格局，比触及灵魂还难。转变政府职能，涉及到权力的重新分配，本质上也是利益的重新调整，会遇到各种各样的阻力。化解这种阻力，根本的是要靠法律的威严，靠制度的约束力，否则就难免落入周期循环的怪圈。必须在全社会弘扬社会主义法治精神，以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进社会和谐。将法治与市场经济发展、社会参与紧密结合起来，不断提高经济运行和社会管理的法治化水平。
林闽钢：在进一步提高公共服务能力上发力
推进基本公共服务均等化，建立完善社会化公共服务体系。在措施上，一是要提高基本公共服务的财政保障能力，优化财政支出结构，建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制。二是要针对目前基本公共服务均等化程度还不高的主要问题，实施区域发展总体战略，推动城乡发展一体化，加大对贫困地区扶持力度；增强农村发展活力，逐步缩小城乡差别，确保全体公民享受基本公共服务的机会均等、结果大体相等。三是要提高社会保障能力，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，统筹推进城乡社会保障体系建设。总之，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，保障城乡居民生存发展基本需求，增强公共服务供给能力，使人民共享改革发展成果。
李立峰：在构建公平竞争的市场环境上发力
中国特色的社会主义市场经济，本质上一种民本经济，是以实现全体成员共同富裕为目的的经济体制。转变政府职能，必须朝着有利于完善社会主义市场经济体系的方向推进，从科学界定监管范围、强化预警机制、推进和引导社会力量参与监管等方面加强市场监管，维护公平竞争的市场秩序。各级政府要不断提高复杂形势下的经济宏观调控水平，通过协调、有效的政策导向，促进经济发展方式转变不断取得新进展。要由经济活动的直接参与者转变为裁判员，制定和执行好市场规则，形成政府调控市场、市场引导企业的良性格局。要主动作为，弥补市场缺陷，体现社会公平。把规范收入分配秩序作为政府重要责任，大力破除垄断利益，妥善处理做大蛋糕与分好蛋糕的关系，努力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，缩小城乡居民收入差距、有效调节过高收入，缓解社会成员收入分配差距扩大的趋势。
凌宁：在促进社会参与上发力
转变政府职能，行政权力「退出」的领域，要由社会力量来有效承接。必须坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。逐步推进社会组织与行政机关脱钩，增强其自主性和活力。赋予社会组织相应的管理权限，完善内部治理结构，促进其健康有序发展。人民有序参与公共决策和社会治理，是社会主义制度的本质要求。必须建立有效的诉求表达机制，不断拓宽社情民意表达渠道，促进政府与群众的良性互动；完善畅通的社会参与机制，为群众民主参与公共决策和社会治理搭建好平台、制定好规则，真正形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局。
编者：转变政府职能，该放的要放开，该管的要管好。一「减」一「加」，看似简单，实则不易。它不仅牵涉到权力的使用问题，更涉及到权力的分配问题。说到底涉及到「为了谁、依靠谁、我是谁」的执政观点、执政立场的问题。走出机构改革「越改越臃肿」怪圈，关键要加快转变政府职能。而转变政府职能，自我规范和限权固然重要，社会参与和监督也不可或缺。正如十八大报告提出的「确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调」，形成一个合理的权力结构，机构改革才能真正改到位，政府职能转变才能真正转到位。
责任编辑：尤健
作者 本刊编辑部