人民币流通管理存在的问题及建议
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【摘要】“发行人民币，管理人民币流通”是央行的一项重要职责，但央行一直以来都是“重发行弱管理”。这其中包含一些原因，即发行人民币是管理人民币的源头，需投入大量的人力物力去确保现金供应，还有就是人民币流通管理本身存在诸如涉及的内容和主体较多，法律法规不完善及可操作性差等问题，从而弱化了人民币流通管理。因此分析人民币流通管理包含的内容及管理中存在的问题并提出对策，对于加强人民币流通管理，更好履行央行职责有重要意义。
【关键词】人民币 管理 问题 建议
人民币流通管理是央行维护社会经济、金融运行秩序的一项重要职责。我国相继出台了《中华人民共和国人民币管理条例》、《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》、《不宜流通人民币挑剔标准》、《人民币图样使用管理办法》、《经营、装帧流通人民币管理办法》等一系列规定，使人民币流通管理初步迈向了法制化、规范化轨道。
一、人民币流通管理内容
人民币流通指人民币以现金进行的货币收支活动。人民币流通管理是指为了维护人民币信誉和确保人民币现金的正常流通而对现金收支活动进行规范和管理。《中华人民共和国人民币管理条例》第二十四条至第三十九条对人民币流通管理的内容进行了阐述。按人民币流通管理的主要对象来划分，可以分为三类：
（一）管理对象为银行
包含不得对外支付残损及停止流通人民币、挑剔残损人民币、券别调剂、残损人民币兑换、反假货币等。
（二）管理对象主要为企业
包含经营和装帧流通人民币、人民币图样使用等。
（三）管理对象为主要个人
个人携带人民币出入境管理、损害人民币行为、制贩、运输、持有、使用假人民币行为、非法买卖流通人民币等。
二、我国人民币流通管理中存在的不足及原因分析
我国法律法规对人民币流通管理的相关规定，及近几年对人民币流通管理力度的加强，对维护人民币信誉，营造良好的人民币流通环境，提高流通中人民币整洁度，确保现金交易需求券别等发挥重要作用，但也存在一些不足和待规范的地方。
（一）管理权不明晰造成监管缺位
人民币流通管理涉及的主体有个人、企业和商业银行等，对不同的主体管理机构不同，人民银行对商业银行的人民币流通管理有执法权和处罚权，对个人和企业，人民银行则必须配合工商和公安部门共同进行执法。人民银行与其他部门联合执法手续繁琐，先是申请、发函，而后送达有关联合执法的行政部门，再被动等待回复，这样运转周期长，客观上造成执法滞后。如对经营装帧流通人民币市场的管理与检查，需人民银行会同当地工商管理和公安部门联合开展，对于没有经人民银行许可经营装帧流通人民币的企业，必须由工商行政管理机关与其他行政执法机关进行处罚。作为发放许可证机关人民银行却没有独立的执法权与处罚权。同时，由于各部门间没有建立有效的沟通协調机制，容易造成监管缺位。
（二）人民币流通管理操作性不强
一是管理取证难。如虽然《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》对商业假币收缴程序进行了详细规范，但在管理取证时，难以发现假币收缴中的违规行为使得规定难以落实到位。二是处罚难。《中华人民共和国人民币管理条例》中规定金融机构应根据合理需要的原则办理人民币券别调剂业务、无偿为公众兑换残损人民币、挑剔不宜流通人民币、收缴假币，但却没有为金融机构设立相应的激励条款，在罚则中也没有相应的处罚条款，导致人民银行出现监管处罚难的尴尬局面。三是处罚轻。对经营装帧流通人民币企业，《人民币管理条例》四十四条中规定“根据违法所得进行处罚”，但从事经营装帧流通人民币的企业多为微小企业，其会计体系不健全，违法所得统计较难，造成处罚轻。
（三）法律法规之间存在冲突
《中华人民共和国人民币管理条例》第六条规定“任何单位和个人都应当爱护人民币。禁止损害人民币和妨碍人民币流通”。但第二十二条规定“办理人民币存取款业务的金融机构应按照中国人民银行的规定，无偿为公众兑换残缺、污损的人民币，挑剔残缺、污损的人民币，并将其交存当地中国人民银行”。这使得故意损害的人民币能得到无偿兑换，无形中鼓励了损害人民币行为，也为变造假人民币流通提供了环境。
（四）法律法规存在管理“真空”
《经营、装帧流通人民币管理办法》中没有对跨区域经营、装帧流通人民币的企业的监管进行明确规定，对于取得经营流通人民币许可证的公司是否可设立多个店面进行经营，也没有明确，存在管理“真空地带”。
（五）人民币流通管理投入不够
由于人民币流通量逐年增加，人民币发行工作历来都作为一项重点工作来抓，但在人民币流通管理方面则投入不够，当然也存在缺乏相应的管理专业人才的原因，使得人民币流通管理弱化。如受利润最大化的驱使，金融机构对无偿提供残损币兑换和假币收缴服务重视不够，普遍存在重存贷款、轻兑换服务现象，部分金融机构因此放松了对窗口兑换工作的培训、检查和考核力度，导致柜台现金服务质量逐年下降。
（六）对人民币流通管理认识不到位
在人民币发行和管理上，存在“重发行弱管理”的认识问题，而且人民币流通管理投入大，效果不明显。管理人员没有认识到人民币流通管理是人民币发行工作的补充，加强管理能维护人民币信誉，减少人民币的流通量，能更好地做好人民币发行工作。
（七）人民币流通管理难以做到与时俱进
随着科技及经济的快速发展，人民币流通管理部分内容难以适应新形势发展需要，也出现一些新情况、新问题，缺乏对应的管理方式。如个人携带人民币出入境管理，2万元的标准难以满足出入境人员的消费需求；而网络及媒体上进行的流通人民币销售和广告宣传等，损害了人民币信誉，影响了人民币的正常流通，但缺乏相应有效的管理措施和法律依据。
三、建议
（一）明确人民币流通管理执法和处罚权，建立多部门协调联动的检查监管机制
明确人民银行、工商部门和公安部门在人民币流通管理各项内容中的职责和权限，强调人民银行在人民币流通管理中的主导地位。人民银行、工商部门和公安部门建立定期联络制度，互通信息，及时掌握市场上人民币流通及管理情况，根据需要组成联合检查小组进行检查。
（二）增强人民币流通管理操作性
针对人民币流通管理中的“取证难”、“处罚难”和“处罚轻”问题，加强人民币流通管理操作性调研，增强管理的实效性和操作性，使人民币流通管理的各项规章制度能在实践中落实到位，发挥其应有的效果。
（三）完善人民币流通管理法律法规
《中华人民共和国人民币管理条例》、《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》、《不宜流通人民币挑剔标准》、《人民币图样使用管理办法》、《经营、装帧流通人民币管理办法》等一系列规定构成了人民币流通管理的法律法规框架。由于这一系列规定出台的时间及背景不同，在人民币流通管理的实践中出现相抵触或“真空地带”，因此，对这一系列规定要从人民币流通管理的整体出发，加强调研，不断完善。
（四）加大人民币流通管理的投入
针对人民币流通管理中的难点、疑点及薄弱点等，加强对管理业务人员的培训，提高管理水平。增加人民币流通管理资金投入，如商业银行增加营业网点小面额货币库存量确保足额的券别调剂需要，配备精确度高的残损人民币兑换仪器，增加营业场所反假货币宣传资料。
（五）加强人民币流通管理创新
组织专家及时对人民币流通管理中出现的新情况、新问题进行专门的研究，并及时出台相应的管理措施。对网络上出现人民币图样使用、买卖流通人民币行为、人民币非法宣传广告等违法违规行为进行监测，加强对销售流通人民币网站的管理及人民币图样使用的审批，加大对人民币流通管理的调研，创新人民币流通管理方式。
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作者 龙明开 陈衍文 陈前鹏