人民银行基层行实行财务报账制的探讨
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【摘要】中国人民银行的财务报账制增强了基层行财务工作的约束力，进一步规范了财务支出行为。随着综合管理系统的上线运行，对财务报账制提出了更高的要求。本文作者在多年从事财务管理业务积累的经验基础上，对财务报账制实施过程中存在的一些问题，进行了较为深入的研究和探讨，并对发现的问题提出了较为实际可行的解决办法。
【关键词】人民银行基层行 财务报账制 探讨
中国人民银行为进一步加强财务管理，完善会计财务制度，从2002年起，各分行、营业管理部和省会城市中心支行（以下简称中心支行）开始在县级支行进行费用支出报账制试点，财务报账制在近十年的推进工作中不断完善，可以看到，基层行财务工作的约束力进一步增强，财务支出行为进一步规范。然而，随着经济的发展，会计制度不断更新和完善，人民银行财务综合管理系统的上线运行，都对财务报账制提出了更高要求。
人民银行的财务报账制是中心支行统一对所属县级支行按月拨付业务周转金，再由县级支行将全部财务支出按月向中心支行进行报账核销的核算方式。财务报账制本着“总额控制、合理使用、严格审核、按期核销”的原则，把所辖各县级支行的财务开支直接纳入中心支行的统一监控之下，打破了人民银行财务核算的传统模式，加强了中心支行对全辖财务费用收支活动的监督与管理，给县级支行的财务工作带来的一定的影响。从实施效果看，起到了非常积极的作用，体现在以下几个方面：一是突破了人民银行财务管理的传统模式，实现了财务管理手段的创新，强化了财务核算向财务管理的转化力度，加强了财务工作的宏观调控和管理力度。二是提高了会计基础工作质量，由中心支行对县级支行的财务凭证进行集中审核、把关，规范了财务基础工作，保证了财务工作的严谨、严密、严肃性，发现问题能够及时整改，堵塞了工作中可能出现的差错和漏洞，对财务核算行为进行规范，有效地提高了会计核算质量。三是加大了资金管理力度。实施财务报账制，加大了资金管理力度，从根本上扭转了个别基层行财务支出透明度低、财务管理管理混乱、财务收支行为不规范的现象，大大提高了基层行资金使用效益。四是有效地控制了费用开支。中心支行在接受报账时发现有超支或接近可用费用最高限额的，应及时提醒该单位予以注意，有效地控制了费用支出。
总之，财务报账制对于推动会计管理体制改革，提高会计信息质量，加大财务监督力度，提高资金的使用效益，同时对于杜绝乱支滥用，遏制违法违纪行为发生都起到了积极的作用。然而，财务报账制实施过程也陆续出现了一些问题，笔者认为，在财务报账制下存在如下问题：
一、报账单位会计信息的真实性、相关性和一致性的确认受到一定的制约
中心支行作为监督主体，其监督职能是财务报账核算的主体职能，各中心支行安排了专人审核报账资料，但票据审核员既不参与被审核单位的经济活动，又不全程履行监督职能，只是在事后县级支行报账时以票据审核的方式进行监督，票据所反映的只是货币信息，不能完整反映会计信息的真实性、相关性和一致性，非货币会计信息的获取难度较大。可以说，财务报账核算工作状况依然是“财务管理”与“会计监督”相分离。
二、现行预算管理体制制约了对经费支出的控制力度
人民银行执行部门预算，现行的预算管理体制逐级核批经费指标，当前的财务预算编制尚不能彻底摆脱传统的“基数加增长法”，限定费用明细账户指标额度不够科学、合理，对经费支出的控制力受到制约。各中心支行基本上是以各报账支行上年度的费用实际支出额和一定的浮动额度核定支行的费用指标，但每项费用开支的数额会因为业务开展的需要随时发生变化，每个费用账户的具体开支金额事前难以准确预测，不可能人为地核定每个费用账户的准确开支数。调整指标结构的申请，由于机构多、管理层次多，费用开支变化快，往往是尚未批准，费用开支结构又发生了变化；有些费用开支是不可预知的，一些临时、突发性或必需的开支无法得到费用指标的保证；同时，上年度支出的费用本年度不一定发生，若按已核定的费用指标继续列支，势必造成资源的重复和浪费。并且，人民银行一直以来都是根据财政部要求设置预算科目账户，现阶段使用的预算科目账户是2005年设置的，预算各科目账户间不准相互串用，难以符合人民银行费用开支的实际需求。因此，受具体指标和科目的限制，可能出现账务处理欠规范、完整的情况。同时，各中心支行经费水平不一，这些都制约了对经费支出的控制力度。
三、人工送审的方式存在弊端
目前绝大多数中心支行都是人工送审方式的财务报账制，由于其技术手段和管理方式的落后，不可避免地在报账效率、成本控制和风險管理等方面存在诸多弊端。精打细算是各级人民银行财务管理的一贯主张，而人工送审的财务报账制方式，尤其是对于距中心支行较远的县级支行来说，不可避免地加大了业务成本。由于受天气、路况、交通工具等不确定因素的影响，县级支行把报账单据送达上级行的财务部门审核，财务凭证在未装订的情况下，经人工传递存在一定的风险，同时存在人车安全风险，容易造成支行的资金损失。
四、对审计问题的责任认定增加了难度
在财务报账制下，县级支行列支的每笔费用凭证都必须经过中心支行会计财务部门的审核签章。县级支行往往认为经过审核的凭证和项目就是经上级行批准，因此在对县支行的财务审计过程中，一旦出现与费用支出相关的问题，县级支行与中支会计财务部门之间会就审计问题在责任认定上相互推诿，无形中增大了审计对其责任的认定难度。
五、基层行思想认识存在偏差
个别县级支行领导存在着本位思想主义，对实施财务报账核算认识还不到位。有的认为本行拥有资金使用权、财务自主权，经费支出随意性较大，中心支行发现的问题也不过是小毛病，无关紧要，甚至觉得中心支行要求过于严格；有的认为财务报账只是会计检查改成了每月检查一次，只要不超指标就行。这些认识对财务报账制的工作有效开展都存在着制约作用，不利于财务工作水平的提高。
六、一些财务支出依据和标准需要统一
2009年，各地人民银行分支机构开始使用财务综合管理系统记载账务，会计核算进一步规范和统一，但由于预算支出的约束和历史原因，一些费用支出标准不够明确、不够统一，不同的县级支行的费用构成的差异令财务数据缺乏可比性。比如，一些支行没有参加地方的医疗保险，医疗费支出在人员经费支出结构上占有一定的比例；人事部门进行职工工资的改进和完善，但各级行对职工绩效工资缺乏统一的标准，标准的随意性较大；这些状况致使票据审核尺度难以把握。
综上，财务报账制需要进一步完善，从以下各方面进行探讨。
一、建立一套统一的财务影像报账管理系统
2009年，人行晋中中心支行利用县级支行会计核算业务上收后闲置的事后监督影像系统资源，开发出财务影像远程审批系统，对于改进和提高财务工作取得了明显成效。因此，对现有的财务报制进行改进和创新，实现财务报账的“无纸化”管理，已经不是空谈了。依托现有的财务综合管理系统，建立统一的财务远程审批系统，以满足更多的财务管理需求，包括规范报账流程，降低管理成本，规避管理风险，提高工作效率。财务影像远程审批应包括事前审批、事中审批和事后审批。事前审批主要是满足县级支行在基本拨款限额以外的款项申请需求，不必再以纸质文件形式上报中心支行，通过影像系统将款项的用途、申请的理由、项目预算等上传中心支行，涉及集中采购的附有相应的采购方案，中心支行及时审批后及时拨付款项；事中审批满足序时记载账务时原始凭证的上传需求，县级支行记载账务时，将原始凭证及附件的影像上传中心支行，中心支行在事中审批工作中，发现问题及时改正，避免了月末报账中发现问题本月不能及时改正的情况发生。对于在事中审核中反映会计信息不完事的财务支出事项，中心支行与县级支行进一步确认，如有需要，县级支行上传补充材料或说明，完成事后审批程序，各县级支行进行财务综合管理系统的确认报账工作。因此，开发一套便于操作、安全稳定、保密性强、维护简单财务影像报账管理系统，将有效解决了财务报账制下会计工作效率低下、资金使用效率不高、运营成本过大的问题，从根本上消灭人工报账制的弊端。
二、完善财务报账制相关制度
首先，各级行及时修订和完善财务报账制相关制度，并积极宣传财务报账核算的目的和重要意义，提高基层行的思想认识，从思想源头上解决认识问题，让财务报账制的预防腐败，推进党风廉政建设，优化资金使用效率的有效性深入人心。其次，要在制度上对中心支行和县级支行的责任进行明确和细化，落实责任制。报账单位作为会计主体，要对本单位会计信息的真实性、相关性和一致性负责，各中心支行要更新监督观念，建立一个有效实施会计监督的运行机制，改善监督环境。同时，应加强同内部审计、纪检监察等部门进行联合检查监督，完善财务报账制的监督机制。再次，要努力提高票据审核人员的业务水平，将监管寄于服务中，加强对县级支行的沟通联系和检查辅导强化监督，实现从核算服务向监督管理模式的转变。掌握县级支行人员和业务发展情况，参与县级支行预算编制，定期组织县级支行领导和报账人员学习会计财务制度，听取单位建议和意见，最大程度地避免主观判断上的误区。
三、加快预算体制改革
早日推进“零基预算法”，建立一套适应人民银行的费用预算定额标准体系，合理设置预算科目，彻底消除执行部门预算带给人民银行的财务问题。预算定额相关标准的设计应满足各级行对资金的客观需要和财力可能，同时兼顾实际支出和目标任务的调整。通过预算体制改革，人民银行在执行财务报账制中能够加强执行经费支出控制力度，进一步加强财务管理。
参考文献
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[4]杨南平刘政光.李文庭,黄小仁著《建立人民银行县级支行财务报账影像管理系统的构想与分析》金融会计2009年11期
作者简介：倪向荣（1973-），女,满族，辽宁省沈阳市人，现工作于中国人民银行沈阳分行营业管理部，现从事财务管理岗位的工作，学历：东北财经大学会计学专业。
作者 倪向荣