「三权」融资之忧

开展农村「三权」抵押贷款对于推动农村集体产权制度改革、盘活农村资源、解决农村融资瓶颈，促进农业农村发展和农民增收具有重要的意义。但也有业内人士提醒，推行三权抵押融资过程中应对法律支撑、贷款风险以及「地主效应」等问题引起重视。

缺乏立法支撑

中国现行的《担保法》、《土地管理法》及《物权法》均没有为「三权」抵押提供法律依据。《土地管理法》规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，农民只是享用宅基地使用权，而不具备处分的权利。《担保法》中规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。包括《土地承包法》、《物权法》也规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地可以抵押外，通过家庭承包取得的土地承包经营权是不允许抵押的。由此可见，在现行法律中，「三权」抵押融资是存在障碍的。

实际上，林权抵押已为政策所明确，在法律上不存在障碍。剩下的难啃骨头是家庭土地承包经营权和宅基地使用权。由于农村宅基地使用权和承包经营权禁止抵押，农村近 40 万亿元存量资产一直未能进入融资市场。这种权利的缺失，直接导致农民融资能力匮乏。立法是基础，要让「三权」抵押贷款得到顺利推进，现行法律要作出相应的更改，应早日对《物权法》、《土地管理法》和《担保法》等进行修改，为「三权」抵押贷款扫清制度障碍。

亟需风险防范机制

「三权」抵押是实现农村资金融通的手段，是利用土地的可利用价值作为担保进行融资。一旦农民违约而无法偿还贷款时，银行有权处置抵（质）押物，弥补信贷损失。但目前中国的状况是如何处置抵押品缺乏明确的法律依据，这显然不利于银行贷款风险的防范和银行推动类似业务的开展。

根据目前政策，村集体所有的宅基地只能在集体内部进行流转，对于「外来户」金融机构来说，农户也可能通过「合谋」令其遭受损失。中共中央党校经济学部教授徐祥临表示，中国一直是「熟人社会」的国情。「这样不但无法有效解决农民贷款难问题，金融机构贷款风险的问题也无法有效克服，并且还会造成很多矛盾纠纷。」

浦东改革与发展院研究员王国兴表示，抵押问题的关键在于，针对这些不动产，银行必须推出一套适宜的风险防范制度和措施。否则，仓促开展此项业务，银行就会承担过多的风险。

另外，农村土地、林地和宅基地的特殊性以及农产品易受气候、温度等自然灾害因素影响的现实，加剧了农业生产和经营的风险。在加快农村信贷业务的同时，这种信贷风险也不断得以凸显。为此，有必要在推行「三权」抵押贷款的同时建立风险防范机制，这不仅需要市场主体的参与，也需要政府的支持。

社保体系尚需完善

由于农村土地长期归集体所有，没有进行有效的流转和买卖，土地价值没有得到很好体现，对土地价值的评估还缺少经验和评判标准。因此，当前农村并没有形成像城市那样成熟的土地评估制度，农村的土地还无法得到有效的评估。如果盲目地进行「三权」抵押贷款，必将对农民的土地利益造成不利影响，危害农民的切身利益和基本生活保障。

考虑到中国国社保体系尚不完善，为避免农民「失地、失业、失住房」等情况出现，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾公开表示，在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。「土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。」陈锡文说。

《担保法》等法规规定，农民土地承包经营权不能抵押，但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。原因在于前者是农民生活的必需品，而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。

「三权」抵押，事关农民的金融获取权。最该考虑的并非是否应给农民抵押自由以赋予其金融获取权，而是在赋予农民抵押自由的同时，如何减少负面效应，保护农民利益。必须承认，在这方面还有很多工作要做。特别是如何在允许抵押流转的同时，确保农民有最低限度的社会保障。在农村社会保障匮乏的背景下，这个问题值得担忧。

这里可以借鉴德国的做法，德国在工业化过程中，为了在流转土地的同时给农民必要的养老保障，曾设计了一种土地债务制度。即土地权利人首先在土地上为自己设定一个养老金的权利，不论土地流转于何人之手，土地受让人均要每年向养老金权利人支付一定实物或货币，并以土地作为履行这一养老金支付义务的担保。如果受让人不履行此义务，养老金权利人就可以对土地行使抵押权，进行变卖和拍卖。据此，如果担心农民流离失所、老无所养，政府可以在土地上为农民设定一个生存保障金的权利，规定土地受让人每年向该农民支付一定数额的实物或货币。当然，这意味着充当抵押担保的，只是扣除这一负担之后的土地价值，抵押标的物的价值被降低了，但至少盘活了土地，比完全禁止抵押要好很多。

考虑到相关法律的制约和诸多现实问题，「三权」抵押融资虽有地方先行先试，但是否全面推开仍需审慎评估。对于各种担忧，央行、银监会印发的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》已经有所警惕，表示要在积极推进和完善多元化的农村信贷担保体系建设的同时，鼓励各类信贷担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式，加大对农村的融资担保服务。

陕西省委农工部部长魏延安也认为对待三权抵押问题应保持审慎的态度。他表示，即使「三权」能够抵押，会对农业企业造成利好局面，但也仅仅是缓解作用，可能概念意义大于实际意义。

还有一点需要警惕，这样的政策可能会引起土地的非市场化集中，也可能会造成一些坐拥土地的企业形成「地主效应」。「这一政策的出发点必须从农民利益的最大化出发，既要激发土地的内生潜力，更要保护农民的土地权益，决不能在操作层面演化为对农民的又一次掠夺。」魏延安说。