农村「三权」融资有望破题

加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，这是党的十八届三中全会备受瞩目的亮点之一，为包括林权、土地承包经营权和宅基地使用权这「三权」的抵押融资工作的全面展开做了进一步铺垫。从今年年初中央提出全面开展农村土地确权改革，到十八届三中全会赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能以及宅基地用益物权，让农民享有更多财产权利，这些惠农政策的延续和递进，将让我国农民有更多机会分享改革带来的实惠。

虽然早在 1978 年底召开的党的十一届三中全会后，举世瞩目的农村家庭联产承包责任制就开始推行，农民获得了土地承包经营权。但是由于产权界定不明晰，农民缺失固定明确的承包地财产权利，每年都可能调整的土地承包权，让很多农民不敢贸然租用土地，也使得农村「三权」抵押融资贷款工作难以得到全面发展，农村资金匮乏难以得到缓解，制约着农村经济发展。

今年年初，中央一号文件明确提出，有效保障农民财产权利，全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。今年，全国农村集体土地所有权确权登记发证基本完成；农民土地承包经营权登记试点范围扩大到 105 个县市区；国家将用 5 年时间，基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。农村土地确权登记完成后，农民的土地就有可能抵押、贷款，实现产权收益。

在充分准备的基础上，在亿万农民的深切期盼中，今年 11 月 15 日，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出：「赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。」同时，「建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。」土地改革有了重大的政策突破，这一系列措施，将促进农民宅基地等实现由资源属性向财产属性的转变。

赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，使农民对承包地的权能更加完整和充分。这有利于进一步完善农民同土地的关系，有利于维护农民土地权益，有利于保护土地使用权作为农民的用益物权，有利于扩展农地的生产经营功能，有利于促进农业农村发展。我国农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下，农民拥有的土地使用权主要是两个部分，一个是土地承包经营权，包括耕地、林地、草地的承包经营权，按有关法律规定，耕地承包期为 30 年，草地承包期为 30～50 年，林地承包期为 30～70 年；另一个是宅基地使用权。另外，农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，获得「四荒地」承包经营权。按现行法律规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是，由于《物权法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能，就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利，使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押担保权注入土地承包经营权权能，可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题，使农业农村发展获得有效金融支持，为农业现代化发展提供强大动力。所以，在农民已经拥有的承包地占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式权能基础上，赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能，使农民拥有的承包地权能更加完整和充分，是实践的迫切需要。

此前，中央政策已经在林地承包经营权方面进行了成功实践，受到农民广泛欢迎。2003 年，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定（2003 年中发 9 号）》规定，林地使用权可抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。2008 年，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见（2008 年中发 10 号）》规定，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木使用权进行转让、入股、抵押。林地是农村集体土地的重要组成部分。林地承包经营权抵押、担保的成功实践，为在一般意义上规定赋予农民对土地承包经营权享有抵押、担保权利提供了有力支持。另外，近年来，不少地方对赋予农民土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保权利进行了探索，极大改善了农民融资难状况，农民利用这些抵押贷款资金改善农业生产条件和投资创业，大大推动了现代农业发展。这些实践也为赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利的政策突破提供了有力支撑。

当然，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，不会改变农村土地集体所有性质，绝对不会出现所谓的农村集体土地改变性质问题。有人担心，赋予农民土地承包经营权抵押、担保权利会改变农村土地集体所有性质，这种担心是没有依据的。因为，从法理上讲，土地承包经营权抵押，所抵押的只是农民对土地的使用权，即用益物权，而不是土地的所有权，用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质，即使出现抵押风险，所转移的也只是土地承包经营权，即转移的是土地的使用权，土地的所有权并不会发生转移，因而农村土地集体所有的性质并不会因为赋予农民土地承包经营权抵押和担保权利而改变。

全会决定赋予土地承包经营权抵押、担保权能，将促进「三权」融资工作得以全面发展，缓解农民融资难、活跃农村经济，也将对打破城乡二元结构产生深远影响。