对基层外汇局内控监督工作转型的思考

近年来，随着我国对外经济高速发展，总局适时提出了外汇管理方式和理念的「五个转变」，促使各项外汇管理政策措施频频出台，在不断提高贸易和投资便利化程度的同时，对各级外汇局内控管理的全面性、合理性、及时性、有效性提出了更高要求。外汇内控监督作为内部自我控制、自我约束、自我规范的再监督活动，对于提高外汇管理工作水平，健全内部激励机制，堵塞管理漏洞和防范风险，确保各项外汇管理政策措施的有效落实具有十分重要的意义。为此，总局借鉴国际内控通行准则，提出以「风险导向、控制主线、关注绩效、服务治理、增加价值」的理念加快内控监督工作转型的要求，但是从当前基层外汇局实际情况看，由于局限于当前内控监督工作格局，以及思想认识不到位和受外汇业务专业性较强等因素的影响，内控监督工作转型还存在一些不容忽视的问题，需要认真思考和研究。

一、基层外汇局内控监督现状

国家外汇管理局颁布实施《国家外汇管理局分支机构内控监督工作指导意见》以来，基层外汇局内控监督工作基本形成了以上级监督、同级外部监督以及外汇管理部门同级监督为主的工作格局。其中上级监督和同级外部监督主要是以上级部门和同级人民银行监察室以及内审部门分别实施的集中监督，同级监督主要为外汇管理部门自我实施的日常合规监督。

在内控监督内容方面，主要是对外汇管理部门执行外汇管理政策法规情况进行监督检查，以及业务管理风险状况进行识别、评价。在监督检查方法上，主要是对档案资料的真实性和业务操作的合规性进行现场检查，大多仍停留在手工调阅业务凭证、资料、账表等方面，而对业务系统操作以及通过网络技术等开展监督检查的方法不多。由于当前基层外汇局内控监督机构职能定位不够明确，特别由于外汇业务专业性强特点，目前基层大多数地区的外汇内控监督工作仍由外汇管理部门自己承担，内控监督人员大多仍为外汇管理业务人员兼任。

二、内控监督转型的主要内容

（一）风险导向性

以风险导向为主的内控监督新模式，是指以被监督单位的风险识别为基础，综合分析评估影响被监督单位经济活动的各种因素，量化风险水平，确定在一定条件下实施监督的范围和重点，从而实施实质性检查的一种监督模式。

（二）控制有效性

通过检查被监督单位制定和执行的一系列具体的外汇管理业务管理制度与操作规程，动态地查找、分析外汇管理业务风险的内控机制是否有效。

（三）关注绩效性

指根据一定的标准对被监督单位经济管理活动开展综合绩效评价评估活动，评定人员经济效益水平，向被审计单位提出参考标准，促进其改善管理、提高效率。

（四）强调治理性

针对被监督单位控制有效性结果、绩效评估结果，提出改善控制管理和促进提高经济效益的相关建议。

（五）增加价值性

通过上述内控监督各项工作，帮助被监督单位现其经营管理目标，增加其组织价值。

三、基层外汇局内控监督工作转型中存在的问题

（一）内控监督工作的独立性不足影响内控监督转型工作的有效开展

目前，基层地区大多数地区外汇局内控监督职责主要由外汇管理部门自己承担，特别是由于当前基层外汇局人员力量不足，兼岗现象较为普遍，内控监管岗位设置和人员配备均缺乏独立性。这就造成在实际监督检查工作中，一方面往往会遇到「碍于人情」、「自己查自己」等尴尬情况；另一方面在综合分析量化风险水平等转型工作时，无法真正做到全面、客观、公正，从而影响内控监督转型工作的有效开展。

（二）基层人员思想认识不到位影响内控监督转型工作开展

近年来内控监督逐步提到议事日程，自上而下也制订相应的内部风险防范控制制度，但基层地区仍然存在没有把内控监督工作同其他工作放在同等位置看待，内控监督工作未得到高度重视，全员参与意识不强，导致基层地区内控监督普遍存在「重事后监督、轻事前监督」的情况，尤其业务岗位人员没有充分认识到内控监督工作对加强内部岗位自律、规范业务操作、防范和化解业务风险方面的重要作用，导致内部监督检查走过场的情况屡屡存在，不仅难以对内部风险进行全面认识并形成有效约束，而且容易导致内控监督转型工作流于形式。

（三）缺乏统一权威的标准影响转型工作开展

外汇局作为外汇专业化监管部门，长期以来内控监督工作是探索性地开展，尚未提供一种统一的审计评价标准。当然从外汇局全局层面来说，由于各级外汇局所管理的日常事务有所差别，全国各地外汇局所面临的实际情况也各不相同，要确定统一的审计评价标准可以说有很大困难。而评价指标体系设置的不同，直接影响着评价结论。如外汇检查案件查处量的高低与外汇检查工作是否具备效率并不存在单一的关系，查处量高可以反映外汇检查工作的高效，但也反映了地区外汇违规行为频繁，外汇管理工作不到位情况。因此，统一审计评价标准的缺乏，在一定程度上影响基层外汇局开展内控监督工作转型工作的开展。

四、对内控监督工作转型的思考及建议

（一）立足外汇管理履职绩效开展内控监督转型工作

应立足于本级局外汇管理整体履职绩效，开展内控监督转型工作。一是按照《国家外汇管理局分支机构内控监督工作指导意见》中对外汇局实行「同级监督、下查一级」的规定，建议进一步明确和细化外汇局同级内部监督工作，将同级内控监督工作的独立性作为一项重要评价指标，充分体现到下查一级的监督检查工作中，以此保证和督促落实内控监督工作的独立性。二是内控监督转型工作重点要从更多地站在管理层面角度关注风险，分析管理层治理风险，管理层决策风险，研究深层次原因及潜在的风险隐患，为完善内控监督机制建设提供有效的咨询服务和措施，达到内控监督转型工作的目标。

（二）立足主动防范风险构建良好的内控监督转型工作环境

要高度重视内控监督，要坚持以业务为中心，以内控监督为保证，一手抓职能履行，一手抓内控管理。一是要加强内控监督风险意识教育，始终坚持「内控优先」的理念，强调全员参与的「人人内控」的观念，牢固树立业务人员内控风险意识，不仅使每个人、每个环节能够处于制度的监督下，提高执行内控制度的意识和自觉性，而且对潜在风险具有高度的敏感性。二是提高思想认识切实提升内控监督转型工作成效。加强各部门之间协调，努力营造一个重视监督，理解监督，支持监督，主动接受监督的良好氛围，为内控监督机转型创造条件，确保内控监督转型工作取得实效。

（三）立足客观实际构建科学的外汇管理审计评价体系

一方面根据政策变化、业务流程改变、新系统上线等重要改革事项及时更新业务内部管理风险评估工作，针对不同业务种类潜在风险的特殊性分别排查风险点，逐一制定统一而有针对性的防控措施的业务风险评价标准。另一方面，应根据业务工作量实际制定统一的外汇管理履职绩效评价体系，客观评价外汇管理工作绩效，引导外汇管理工作重心和方向，规范业务操作，提高绩效评估效率，在充分发挥激励约束作用的同时，为领导层识别判断风险，采取应对措施等决策提供决策依据。

作者 张建高