论示范性案例制度在金融消费者保护中的运用
作者
[摘要]初旨在于解决群体性纠纷的示范性案例制度，在金融消费者保护领域也因其优越性而具有独特的制度魅力。从澳大利亚示范性诉讼制度中得到启发，本文创新地提出了在我国金融消费者保护领域分金融机构、专门争议解决机构和司法机关三个层次构建示范性案例及其相关配套制度，以期为我国金融消费者的保护构建完善制度框架。
[关键词]示范性案例 优越性 必要性 金融消费者保护
一、示范性案例制度及其在金融消费者保护实践中的运用
示范案例，也称示范诉讼、试验性诉讼、典型诉讼，指某一诉讼之纷争事实与其他(多数)事件经由法院裁判后，其结果成为其他事件在诉讼上或诉讼外处理的依据，此判决可为“示范判决”。示范案例制度通常用来解决相同或类似案件中共同存在的同样或类似的问题，其判决结果将作为一个模型适用于其他案件，禁止当事人将诉讼频繁提交法院审理。
示范性案例在国外的立法实践已有多年，已经发展成为颇为成熟的一项诉讼制度。英国的示范诉讼属于职权性示范诉讼，规定于英国《民事诉讼规则》第19章第3节“集团诉讼”(Group Litigation)中：“在集团登记(group register)之事件中，法院得择定一件作为示范诉讼(test claim)，该事件如经当事人达成和解，则法院得再指定其他事件代替成为示范诉讼。”’示范诉讼的正当性基础在于其示范性案例管理制度。德国实行的是职权型示范诉讼。德国的示范诉讼制度主要体现在德国《行政诉讼法》和《投资人示范诉讼法》中。示范诉讼在德国首先出现于德国行政法院于1991年新增第93条之1款：示范诉讼条款。该条款规定：“就同一行政措施之合法性争议，如超过20件诉讼系属于法院时，法院得裁定先就其中一件或数件进行诉讼程序，并停止其他诉讼程序的进行。进行示范诉讼前，应先听取当事人的意见，且本项裁定不得声明不服……”。
澳大利亚首先将示范性案例制度引入金融消费者保护领域。《2010澳大利亚金融督察服务参考条款》规定了“示范性案例制度”。若一个金融服务提供者希望某项争议成为示范案例，该金融服务提供者必须向金融督查服务公司申请，金融督查服务公司在接到金融服务提供者的自愿适用“示范性案例程序”申请之后，认为可以适用示范性诉讼的，书面通知其适用。此外，美国、加拿大等国也都有相似的制度安排。
从各国的实践中可以看出，示范性案例在解决群体性纠纷降低司法成本方面拥有卓越的优势，这些给了笔者启发。如果在法律关系复杂的金融交易当中也引人类似的制度，通过其他相關配套制度的构建，这将大大降低普通金融消费者面对复杂金融商品的专业壁垒，既有利于提高解决金融市场纠纷的效率，保护金融消费者利益，又有利于降低金融机构和司法机构的纠纷解决成本，并最终有益于促进本国的金融发展。
二、示范性诉讼在金融消费者保护领域运用的优越性
实质上，示范性诉讼最初的存在旨在解决群体性诉讼。在实践中，由于其存在诸如低成本、高效率等优点，致使其逐渐进人到金融消费者保护领域。基于现代金融产品及金融服务的高度复杂性，金融消费者与普通消费者相比，往往信息不对称现象更加明显，加之金融商品法律关系复杂、金融市场纠纷解决成本更高，其弱势地位更加明显。因此笔者认为，示范性诉讼在金融消费者保护领域的运用，其不只有益于解决广大投资者的群体性纠纷，更重要的是能够简化争议处理程序，降低争议处理成本，并进一步与其他制度一起构成统一且有效的金融消费者保护体系。
从发达金融市场对示范性案例在消费者保护中的运用，可以明显地体现出示范性诉讼在金融消费者保护领域具有的优点：首先，示范诉讼能够帮助金融消费者降低纠纷解决的成本。诉讼成本始终是当事人首先必须跨越的一个障碍。“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”而示范诉讼通过对同类诉讼中一个或数个案件进行审理，使示范案件的裁判效力能扩张到其余案件，从而减少了当事人在个别诉讼上所花费的劳动力、时问与金钱。其次，示范诉讼有助于双方当事人达成和解。在众多的该类纠纷中，如果当事人基于协议选定其中的一宗或几宗作为示范案件，倘若示范诉讼的原告胜诉，基于这样的结果，其他同类案件若继续进行诉讼当然也会胜诉，这就会促使被告进行这样的思考：既然示范诉讼的结果如此，那么其他同类纠纷的诉讼结果也就可想而知，这样一来，与其让其他同类纠纷的当事人都继续进行诉讼与自己对抗，还不如自己主动与他们进行和解，以快速化解纠纷。基于这样的考虑，被告方往往会主动与其他同类纠纷的当事人达成和解，从而快速化解纠纷，避免不必要的讼累。这就在很大程度上起到了解决纠纷的效果。再次，因为示范性诉讼简化了金融消费者寻求救济的程序、降低了维权成本，使得更多的消费者在利益受损时愿意寻求救济，这对于因为争议解决成本高就放弃维权的消费者来说，起到鼓励其维权的作用。
三 示范性案例制度引入金融消费者保护领域的必要性
我国的相关法律法规虽然在一定程度上对金融服务消费者进行了保护，但仍存在不少缺陷。这是由于这些问题的存在，促使我们寻求对金融消费者进行保护的有益制度。
一是谢肖费者权益保护法》对金融消费者保护的适用性并不强。从保护消费者权利的法律法规来讲，《消费者权益保护法》是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的法律。金融消费由于消费对象的本质差别而与其他消费显著不同，《消费者权益保护法》却没有专门体现其对金融消费者保护。
二是现有的金融核心法律并未全面深入地规定对消费者权益的保护。首先表现为我国对监督管理机构在金融消费者保护问题上的职责规范不够明确。如《银行业监督管理法》的监管目标之一是“维护公众对银行业的信心”，并对银行业监督管理机构的职责作了系统的规定，但还没有使用“为消费者提供适当保护”这样更为直接、明确的表述，也没有具体条文涉及到金融消费者保护问题。虽然该法第三章“监督管理职责”对银行业监督管理机构的职责做了系统的规定，但是却没有一个条文涉及到金融服务消费者保护问题。其他的金融监管法规或者规章也缺乏对金融业监督管理机构在消费者保护方面的职责的具体规定。其次，《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规对于金融消费者的保护规范过于原则，缺乏可操作性。
三是金融消费者投诉与受理机制严重欠缺，这是笔者建议实行示范性案例的最直接原因。一方面，我国的金融机构内部很少为消费者投诉、维权提供适当的路径。另一方面，在银监会、证监会和保监会这类监管机构中，至今没有一个专门负责金融消费者权益保护事务的部门。比如银监会侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管，而对银行消费者权益的保护还存在很大的认识不足，如《银行业监督管理法》在第三章监督管理职责中，没有对保护银行消费者权益方面提出明确的要求，甚至没有条文涉及到消费者权益的保护问题。目前在证监会内部也仅有一套信访制度，用以处理投资者上访，但上访在我国能解决纠纷的能力微乎其微。在保监会，目前尚缺乏有效的消费者保护制度，因而保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋势。
总的来说，我国存在的这三个主要缺陷，都有其深层次的原因，因而需要进行制度性改革才能改变这种局面。对于《消费者权益保护法》及金融核心法存在的问题，需要从立法层次进行解决，而对于投诉受理机制的缺陷，完全可以由监管部门解决，走在其他方面的前面。示范性诉讼在解决这方面缺陷有着重要的意义。一方面，示范性案例的建立程序远远简于立法程序，各监管部门可以以部门规章的形式设立，即便上升到司法层面，我国法院也已有过相关的实践判例。另一方面，这种制度的建立，将为金融消费者提供一个低成本、高效率的维权方式，将推动我国金融消费者保护制度的建设与完善。
四、我国示范性案例诉讼制度的构建
笔者认为我国的示范性案例制度建设可以分为三个层次，第一层次是金融机构内部的示范性案例纠纷解决机制，第二层次是专门的金融消费者争议解决机构的示范性案例纠纷解决机制，最后一个层次是司法层次的示范性诉讼机制。我国可以从以下几个方面来建立我国特色的示范性案例制度。
一是建立专门的金融消费者争议解决机构，即我国的金融服务督察机构，作为替代性的争议解决制度(ADRS)，这是建立示范性诉讼制度的重要步骤。这方面，澳大利亚的调解程序、裁决程序、普通程序、简易程序、陪审团的构成以及其详细的信息披露制度等，都是值得借鉴的宝贵经验。在这一制度中，消费者有权投诉，金融机构无权投诉；消费者对争议处理机构作出的裁决可以拒绝接受而选择进一步救济措施，而金融机构不可以拒绝接受；争议解决费用由金融服务提供者承担等。金融服务督察机构在处理纠纷时，可以提醒消费者是否选择示范性案例，对于消费者选择的案例，金融督察服务机构应当坚持中立的原则进行评估，如果适用示范性程序不会导致消费者不能觉察的不利后果，则应当适用示范性案例；消费者不同意适用示范性案例或者没有合适的案例时，金融督察服务机构应该按照其纠纷解决程序进行处理。
二是建立金融机构和司法层次的示范性案例制度。首先是建立示范性案例的启动制度。在金融机构层次，金融消费者是当然的申请者，金融机构也可以建议适用，但消费者拒绝的除外。在司法层次，与澳大利亚金融消费者申请启动不同，除金融服务提供者可以申请之外，笔者认为也应当赋予金融消费者申请启动示范性案例的权利。其次是建立示范性案例形成机制。这主要包括两方面内容，一是金融机构方面，强制金融企业建立纠纷处理和补偿制度并对其加以规范。目前金融机构都设有投诉处理制度，但由于缺乏有效的外力监督，基本上流于形式。我们现行的《证券公司管理办法》和《基金公司管理办法》都没有提及这两类企业设立投诉制度的要求。基于此，笔者建议在金融机构内部纠纷处理机制建立方面，应该着力建立内部纠纷解决的示范性案例，将相关案例恰当分类并在机构网站中公告，消费者一旦认为自己的争议与公告中的类似，参照公告中的案例处理的结果其可以接受，就可以向金融机构申请以公告中的案例作为示范性案例来处理自己的争议，金融机构对符合示范性案例条件的争议处理结果不得低于示范性案例的规定。二是司法方面，法院应该负有监督金融机构建立金融纠纷示范性案例库，并促成各金融机构在自身案例库基础上进行资源共享与互认的责任，逐步形成全行业的示范性案例库，一旦以后发生的争议与这些案例相适应，就可以申请适用。法院在解决类似纠纷的同时也可参考示范性案例，此外，法院应当采取有效措施保障判决的顺利执行，再次，是完善示范性案例的执行保障机制。一方面是采取适当措施确保金融机构内部争议解决机构依据示范性案例作出的处理决定能够得到执行。当金融机构依照示范性案例作出的处理结果为消费者所接受时，纠纷就没有必要也不应该再上升到司法层面，此时，保证其决定的执行就成为示范性案例制度发挥作用的关键。笔者认为，就金融机构而言，由于其是示范性案例提供主体，其公布的案例本身就具有承诺的涵义，消费者对其享有信赖利益，法律应当保护消费者的这种信赖利益，因此建议在金融监管部门设立特定的示范性案例执行监督机构或者赋予金融监管部门对执行监督的权能，专门监督此种情形下的执行问题，给予金融机构执行依其提供的示范性案例所作出的判决的强制性限制。如若金融机构不能按照自己的决定履行义务，则监管机构应当追求其责任并予以惩罚。
三是建立纵贯三个层次的示范性案例沟通协调机制。首先是示范性案例适用方面的沟通。金融机构作为第一个层次，其是与消费者产生争议的主体，也是纠纷首先到达的机构，其有义务建立完善的示范性案例库并予以公开，金融服务督察机构和司法机关无须建立自己的示范性案例库，因它们适用示范性案例的基础是消费者的自愿选择和其本身对示范性案例的评判，因此其可以共享金融机构的案例库，但其应当负有督促和监管金融机构建立并完善其案例库和促进行业案例库形成的责任。其次是示范性案例执行方面的沟通。金融机构自己依据示范性案例作出的决定的执行应由金融监管部门监督执行，金融督察服务机构作出的决定由其自身和金融监管部门监督执行，司法机构作出的决定由其自身进行司法监督，由此，就需要各部门之间的信息沟通和紧密协调，才能使处理结果得到真正的执行，使示范性案例制度的独特的作用得到全面的发挥。
注释
①沈冠伶《诉权保障与裁判外纷争处理》．北京大学出版社，2008年版，第172页
②沈冠伶《诉权保障与裁判外纷争处理》北京大学出版社．2008年版，第267页
③见《FOS Terms 0f Reference 2010》．第10.1-10.2条
④棚濑孝雄．《纠纷的解决与审判制度》王亚新译，中国政法大学出版社，2004年1月版，第267页
作者 马俊 丁思雨